要使县乡基层公务员考核工作真正达到客观公正地评价基层公务员的德才表现和工作实绩的目的,从而激励基层公务员更好地履行工作职责，关键在于科学设置县乡基层公务员考核指标体系(即考核要素、标准等)和规范组织实施。因此，探索基层公务员考核指标体系建设的科学化、规范化，对于进一步完善公务员制度、加强基层公务员队伍的管理和党政后备干部的培养都具有十分重要的作用。

　　一、现行基层公务员考核内容及组织实施情况

　　按照《公务员考核规定(试行)》(中组发[2007]2号)文件精神和要求，目前对于县乡基层公务员的考核主要是由公务员的主管部门即县委组织部、县人事劳动和社会保障局组织实施。在考核内容方面规定“以公务员的职位职责和所承担的工作任务为依据，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核公务员的工作实绩”,并强化公务员思想政治建设、工作作风和廉洁自律的考核，把年度考核与平时考核结合起来。考核标准坚持定性与定量相结合，采取个人总结、民主测评和核查《考核手册》等方式，按照个人述职、领导评鉴、拟定优秀等次并公示、确定考核等次、组织人事部门备案的程序，对公务员进行考核。

　　在考核结果的使用上，《考核规定》注重发挥激励作用。把每年公务员考核结果作为调整公务员职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的重要依据。对“基本称职”等次人员，一年内不得晋升职务，不享受年度考核奖金，不得正常晋升级别工资档次(累计两年“称职”以上等次才可晋升一级级别工资);对“不称职”等次人员，不享受年度考核奖金，并给予降职处理;连续两年年度考核被确定为不称职的予以辞退。年度考核被确定为优秀等次的，按规定给予嘉奖;连续三年考核被确定为优秀等次的，记三等功。

　　二、公务员考核指标体系建设的问题

　　现行的公务员考核和奖惩措施确实在一定程度上起到了对基层公务员的激励效果，但是，仍然存在许多问题。

　　首先，在考核内容上，考核指标没有量化且针对性不强。我国《公务员法》中明确规定：“对公务员的考核，按照管理权限，全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉，重点考核工作实绩。”虽然比以前的《国家公务员暂行条例》有所进步，增加了一个方面即“廉”，但只是原则性的规定，标准过于笼统，没有把这五方面量化、细化。缺少具体化、数量化的考核标准，不仅会使考核要注重实绩这一原则无法落实，而且在考核实施中也很难把握。同时，没有对公务员群体进行分职、分类、分岗考核，针对性不够强，这也给考核标准的量化增加了难度。各地区现行的考核办法大多只是把担任领导职务的公务员和非领导职务公务员分开考核，但却没有按公务员的性质、类别、岗位的不同区分考核，使考核容易失真或流于形式。因为不同职位、不同类别(综合管理类、专业技术类和行政执法类)及不同岗位公务员的工作实绩都是不尽相同的，不能以一个考核标准进行评价。

　　其次，在考核流程上，缺少考核沟通与反馈机制。现行的基层公务员考核的程序是“个人按照职位职责和有关要求进行总结，主管领导在听取群众意见后，提出考核等次建议，由本机关负责人或者授权的考核委员会确定考核等次。”(公务员法)，这种公务员考核方式是采用简单的自上而下的考核模式，考核过程并没有进行考核人与被考核人之间的有效沟通，被考核人仅仅作为一个被动的客体接受考核主体(部门领导)的单向评价。这种单向的考核模式不但容易造成对考核结果的误解和分歧，而且也容易导致考核的不公正和腐败的滋生。所以，这样的考核程序很难做到科学化、合理化、规范化，存在很大的随意性，甚至流于形式。

　　再次，在机制保障上，领导责任制没有落实。考核是一项复杂艰巨的任务，没有充足的人力、物力和财力作保障就无法完成此项工作，所以就需要部门领导和上级主管部门给予大力支持。而现在的公务员考核特别是县乡基层公务员考核工作中，领导责任缺位，考核情况、结果与部门领导没有直接必然关联，因此造成有的单位和部门领导对考核工作认识不深，情面观念重，把公务员考核等同于过去的年终评先进，优秀等次实行轮流坐庄，搞平衡，搞照顾或者搞论资排辈，你好我好大家好，怕得罪人;有的部门领导不认真深入调查了解，对考核工作敷衍了事，表现为写评语时三言两语，空话套话。出现两种现象，就会使考核工作流于形式、走过场，使一些政绩突出而平时不太注意人际关系的人榜上无名，相反，一些政绩平平但“人缘好”的人却评为优秀，从而造成人为的不公，使机关工作积极性不高，工作作风虚浮，凝聚力下降。

　　最后，在考核结果上，难以完全体现和达到考核目的。我国《公务员法》虽然明确指出了公务员的考核作为职务、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退的依据，但奖励程度偏轻，奖励面过小，划分等次过小，起到的激励作用不是很明显。同时，惩处力度也不是很大。一方面对优秀公务员的奖励太轻，《公务员法》规定“公务员在定期考核中被确定为优秀、称职的，按照国家规定享受年终奖金”，也就意味着定期考核中被确定为优秀和被确定为称职的公务员并无多少区别，而被确定为称职等级的，这其中既包括相当一部分德才表现和工作实绩都比较好的公务员，也包括一部分德才表现和工作实绩比较差的公务员，但他们都享受同样的待遇，没有任何差别，难以起到奖优的激励作用;另一方面，根据《公务员考核规定(试行)》(中组发[2007]2号)文件规定，对那些因严重违反公务员纪律而受到记过、记大过、降级、撤职处分的人员，在受处分期限内，只是不定考核等次，即在一定时期内影响晋级增资而已，不能充分体现考核的惩戒作用。

　　三、完善县乡基层公务员考核指标体系的对策

　　笔者认为，建立和完善县乡基层公务员考核指标体系，要从以下几个方面入手。

　　1、细化、量化基层公务员考核指标。

　　对县乡基层公务员绩效考核关键是建立分类分等绩效考核标准。通过增强分类分等绩效考核的信息化,通过增强量化绩效考核的精确性和适用性以及绩效考核结果的绩效导向等方法，制定科学、有效、具体的公务员考核标准。

　　一是要在工作分析的基础上设立指标。对每个机构的职位先进行工作分析，明确每个职位的具体职责，然后再结合该部门的战略目标和所属的系统设置指标。县乡基层公务员考核指标建设应从下而上设定，由本部门根据具体工作分类设置考核岗位指标，着重在“能”、“勤”、“绩”三方面进行细化、量化，对每个方面制定的若干小指标简单描述，以记小分或打勾叉的形式统计。组织、人事部门对基层公务员考核设定共性考核指标，着重在“德”、“廉”两方面进行细化、量化，同样以记小分或打勾叉的形式统计。最后根据本部门工作重点和目标合理设置各项指标权重。

　　二是要增强现行考核标准的针对性，考核内容要和岗位职责一致。不同级别的公务员要求不尽相同，将对公务员的考核与不同岗位责任制与目标责任制相结合，依层次的不同而有所侧重，就能够使考核标准具有较强的针对性，增强考核的可操作性。比如，县乡基层公务员与老百姓关系最为密切，直接服务于基层群众，所以共性考核指标(“德”、“廉”方面)的侧重点可以放在群众评议等方面。

　　三是要建立定量分析和定性分析相结合的绩效评估体系。不能局限于德、能、勤、绩、廉大致方面的考核，而要根据这五个方面的具体要求，制定考核测评表，将德、能、勤、绩、廉细化为许多小的方面，成为可量化的指标。绩效指标的设立应实事求是，能予以量化的，均用数字量化表示，不能的则采用描述表示。

　　2、完善考核流程，增加考核结果的反馈

　　县乡基层公务员考核应该制定更为严格的考核程序，坚持自上而下的考核模式的同时，强化以组织人事部门为主导，上级部门和本级领导为主体的考核程序，即各部门领导班子为考核工作的主体。同时还应强调反馈面谈，将考核结果反馈放入考核流程当中。在被考核者的上级部门负责人最终决定考核等次之前，应该由考核者与被考核者进行考核后反馈面谈，将考核的初步结果反馈给被考核人，指出被考核人工作中存在的问题，讨论改进的方法。同时应该允许被考核者对考核结果提出异议，并可向考核者的上级提出复议和申诉。通过反馈面谈，可以查找出问题及其产生的原因，及时总结经验和教训，改进公务员的工作，进而提高行政组织的绩效。

　　3、强化和落实公务员考核的领导责任制

　　公务员考核工作需坚持党管干部的原则，增强部门党委(组)对公务员考核工作的重视和支持力度，强化和落实考核工作的领导责任制，才能保证公务员考核的客观公正。强化县乡基层公务员考核领导责任制就必须进一步提高各部门领导班子的认识，把公务员考核工作纳入领导干部考核内容中，基层公务员考核工作才能进一步得到深化和完善。为此，首先要加强考核者(部门领导)的再教育，引起其对公务员考核工作的重视，把考核的有关规定和措施作为考核者任职学习的重要内容。其次，把公务员考核工作列入考核者的岗位职责和工作目标范畴中，从机制和制度的高度来加强他们对考核工作的领导，并坚决有力地贯彻执行。只有强化和落实领导责任制，才能使县乡基层公务员考核指标体系建设得到进一步完善，做好公务员考核工作。

　　4、采用多样灵活的绩效考核方法

　　县乡基层公务员是一个面向基层的服务型、执法型群体，最需要考核的就是理解力、执行力和操作力这三个方面的能力。公务员的工作既要对国家赋予的权力负责，更要对服务对象即群众负责，因此为了能较准确地反映被考核者的实际情况，并尽可能减少人为因素所造成的偏差，对基层公务员绩效的评价可以采用：

　　(1)多方评价法。评价者除了其直接上级外，还应该包括同级、下级和机关外部的行政行为服务对象等，特别是要让服务对象，即人民群众参加评价。在实际运用中，对不同考核者赋予不同的权重。对基层公务员“德”、“廉”等方面共性指标的考核，普通群众的意见应占有过半的分重。而“能”、“勤”、“绩”等方面岗位指标的考核，应以部门领导集体和上级主管领导意见为主。群众评价和领导评价相结合，才有助于全面考核基层公务员的理解力、执行力和操作力。

　　(2)事实记录法。在公务员的某些行为(服务、执法)发生后，仔细填写事先设计好的表格，具体记录此次行为发生的时间、采取的行政行为、所实施的措施效果如何等详尽的情况，作为公务员平时考核和年终考核的依据，同时也是作为对公务员是否履行了基本工作职责进行评估的依据。实事记录法也最能体现对基层公务员执行力和操作力的考核要求。

　　(3)网络调查法。考核任务的繁重、复杂使得有必要应用计算机网络、心理学等现代化手段进行公务员绩效考核，而基层电子政务建设也日益完善，为公平、公正、公开地实施公务员绩效考核提供了便利。广大群众直接与基层公务员打交道，对其所作所为十分了解，对其日常行政行为及其“三力”(理解力、执行力、操作力)评价最有发言权。例如利用网络进行的民意测验、公众反馈就是一种有益的尝试。政府部门可以利用网上调查的方式及时收集民众对本部门公务员的总体绩效和“三力”的反馈信息，这些信息通常都可以作为公务员绩效考核、德廉情况的重要参考加以利用。

　　5、充分利用考核结果

　　公务员考核制度之所以能够长期持久地坚持下来，很重要的一个原因，在于它不仅仅是一种精神激励，而且同被考核者个人的发展前途和物质利益直接挂钩，这就使被考核者增强了贯彻执行绩效考核制度的自觉性和主动性。

　　考核的目的是奖优罚劣，其落脚点在于使考核结果同公务员的升降、奖惩、去留等切身利益直接挂钩。否则，考核就会形同虚设，流于形式。要使基层公务员考核更具有目的性，就需将公务员的奖励力度加强，奖励范围应适当扩大，进一步落实奖励政策，加大对公务员违纪违规的惩罚力度。根据民主测评排名及实际工作表现，对基层公务员考核评出等级。切实实行考核结果与公务员的职位升降、工资、奖励、培训、辞退相结合。比如说可以增加公务员考核评定等次，在称职与优秀之间加设良好等级，适当拉开称职以上等次奖励差距，国家可对优秀等次公务员建立奖励专项基金，由中央和省(市)直拨，避免受县级财政困难等问题影响而出现的考核结果难以兑现的情况。同时，解决公务员正常退出难的问题，进一步完善公务员辞退机制，打破公务员“金饭碗”旧制。只有充分利用奖优惩劣的考核结果，才能真正调动基层公务员的积极性。

　　总而言之，县乡基层公务员考核指标体系建设应包括考核指标、考核流程、考核方式及考核结果等多个方面的协调建设，是一项系统地、繁杂地工程，需要在实际工作中不断的摸索和大胆进行改革，将落实领导责任制与扩大考核民主相结合，将上级和主管部门主导与党内外干部群众的参与相结合，进一步科学、合理制定考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，强化考核结果运用，才能建立起具有我国特色的县乡基层公务员考核指标体系。（江西安义县组织部副部长、县人劳局局长    刘健力    江西安义人劳局    万俊）